Metodologia

Este projeto de pesquisa tem por objeto a regulação das favelas e outras formações urbanas análogas, tais como baixadas, comunidades e vilas, especialmente no que tange aos processos de uso e ocupação do solo. Por regulação entendemos o conjunto de normas, emitidas pelo Estado ou originadas nas práticas sociais, que interferem na configuração desses territórios. Partimos da premissa de que as favelas não constituem espaços de vazio regulatório, senso comum muito arraigado no país, mas que observações rigorosas têm permitido desconstruir. O conhecimento disponível a respeito dos processos estruturadores dessa regulação ainda é insuficiente, o que justifica novas e constantes retomadas deste objeto de pesquisa, como condição do avanço na compreensão de processos socioespaciais complexos e, sobretudo, no aprimoramento de políticas públicas direcionadas a essas importantes parcelas do tecido urbano.

Tais esforços de retomada de pesquisas a respeito da regulação das favelas contam com condições favoráveis ao seu desenvolvimento, como o bom número de pesquisas empíricas já realizadas (no Brasil e na América Latina) e o relativo amadurecimento de teorias apropriadas para referencia-los, como a teoria do pluralismo jurídico. Assim, o projeto propõe revisitar e atualizar questões classicamente debatidas nessa produção (Como as favelas são reguladas? Que padrões específicos de juridicidade emergem em seu processo de consolidação? Que significados podemos extrair dessa regulação?), a fim de produzir novos dados e hipóteses a respeito delas, bem como reformular os próprios termos em que estas mesmas questões são postas.

A estratégia metodológica partiu da síntese da produção disponível, a fim de consolidar seus resultados e indicações metodológicas, a serem reaproveitados na construção de um protocolo de pesquisa empírica, aplicável em escala nacional, que se nutra das experiências de pesquisa precedentes e suas respectivas lições. Buscamos superar o patamar atual dos estudos de caso individualizados, partindo-se para a produção de dados de maior escala, que permitam a elaboração de análises generalizáveis. A metodologia também incluiu a realização do primeiro teste e avaliação da proposta metodológica a ser construída.

O projeto contou com recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pelo edital de recursos Pró-Humanidades (Chamada CNPq/MCTI/FNDCT nº 40/2022) e tem sua equipe executora dividida em cinco universidades de quatro regiões do Brasil: Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), Universidade Federal da Bahia (UFBA), Universidade Federal do Pará (UFPA), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Além disso, o projeto conta com colaboradores de universidades estrangeiras, sendo elas a Universitat de Barcelona (UB), a Universidad de Buenos Aires (UBA), a Universidad Nacional de Colombia (UNAL) e a Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (UNTdF).

A equipe do projeto de pesquisa foi montada considerando a diversidade do fenômeno estudado na realidade brasileira e a complexidade em investigá-lo. Desse modo, a equipe foi composta por pesquisadores com experiência em pesquisa sobre favelas e comunidades urbanas e sobre a dimensão jurídica da vida social nesses territórios, com produção que contribui para a agenda de pesquisa sobre o direito das favelas, o direito autoconstruído ou o direito de Pasárgada. Isso levou, inclusive, ao convite estendido a pesquisadores de universidades de países estrangeiros, que também têm experiência com o fenômeno investigado, tanto no Brasil quanto em seus países de origem.

Além disso, a equipe foi composta por pesquisadores de diferentes regiões do país, com conhecimentos prévios sobre especificidades do fenômeno investigado em suas realidades regionais e com aptidão para realizar pesquisas de campo em cidades que representam essa diversidade nacional. Assim, as cidades escolhidas são cidades com mais de 10% de sua população residente em favelas e comunidades urbanas segundo levantamentos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para o Censo Demográfico de 2022, e que representem a cidade com o maior percentual de sua população residindo nesses territórios em sua respectiva região. Desse modo, a equipe foi montada dividida em quatro núcleos, para a condução da pesquisa nas cidades de Belém/PA, Porto Alegre/RS, Rio de Janeiro/RJ e Salvador/BA.

Outro importante aspecto da formação da equipe do projeto de pesquisa foi a busca por pesquisadores com vivências em favelas e comunidades urbanas. Desse modo, todos os núcleos contam com a participação de pesquisadores que são nascidos ou moradores de favelas e comunidades urbanas, ou que têm outras experiências nesses territórios, em atividades sociais, profissionais ou políticas. Isso permitiu que a equipe do projeto contasse com olhares especializados em diferentes aspectos que caracterizam complexidades de favelas e comunidades urbanas, além de uma sensibilidade para questões éticas e políticas envolvendo esses territórios.

A primeira etapa da pesquisa envolveu a revisão da literatura especializada que constitui a agenda de investigações sobre o direito das favelas, o direito autoconstruído ou o direito de Pasárgada. Em outras palavras, foram revisados trabalhos acadêmicos resultantes de pesquisas sociojurídicas com dados empíricos, publicados em diferentes formatos, que investigaram o funcionamento do direito enquanto fenômeno social no espaço de favelas e comunidades urbanas brasileiras.

A literatura identificada e revisada é relativamente pequena, porém é composta por investigações diversas em seus métodos, abordagens teóricas, contribuições, recortes empíricos e objetos investigados. Ela conta com trabalhos divididos em três períodos: a) anteriores à redemocratização e à Constituição Federal de 1988; b) entre a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade; c) posteriores ao Estatuto da Cidade. Este último período foi marcado pelo maior número e pela maior diversidade de trabalhos identificados, o que revela a importância do contexto das políticas de regularização fundiária para o estudo de favelas e comunidades urbanas no Brasil.

Essa etapa foi importante para a compreensão dos acúmulos dessa agenda de investigação, como também de suas carências, identificando lacunas temáticas e metodológicas que merecem ser estudadas de maneira mais aprofundada. Além disso, ela foi estratégica para o planejamento e o desenho metodológico, pela identificação de métodos utilizados, aportes teóricos e temas investigados nessa literatura. Isso foi considerado para os delineamentos finais da pesquisa empírica a ser conduzida pelo projeto.

Uma vez concluída a etapa de revisão de literatura, a equipe passou a se dedicar com maior atenção ao desenho e à condução da pesquisa empírica sobre a regulação do espaço em favelas e comunidades urbanas em Belém, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Salvador. Um instrumento importante para isso ao longo da pesquisa foram os workshops internos, que envolveram o encontro presencial de pesquisadores dos diferentes núcleos do projeto, além da participação dos demais membros na modalidade remota.

O primeiro desses encontros ocorreu em Belém, em maio de 2023, em virtude do XX Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ENANPUR). A ocasião foi uma prévia do workshop seguinte, que ocorreria no mesmo ano, que serviu para que parte da equipe se conhecesse pessoalmente, traçasse reflexões iniciais sobre o desenho metodológico da pesquisa empírica a ser conduzida e conhecesse a realidade das baixadas da capital paraense.

O segundo encontro foi chamado de “Workshop teórico-metodológico: ‘O direito das favelas no contexto das políticas de regularização fundiária: proposições conceituais, teóricas, metodológicas e políticas’” e foi realizado no Rio de Janeiro, em agosto de 2023, no campus Fundão da UFRJ. O encontro foi dedicado à consolidação do delineamento metodológico da pesquisa empírica a ser conduzida. Nele, foram sintetizados os resultados da etapa de revisão de literatura e propostos coletivamente temas a serem investigados e os métodos de coleta e análise de dados para isso. A partir dele, foram definidos as oito favelas e comunidades urbanas a serem pesquisadas: a Baixada do Jurunas e a Baixada do Lago Verde em Belém, a Comunidade de Canabrava e a Comunidade da Gamboa de Baixo em Salvador, a Favela da Cachoeirinha e a Favela do Vidigal no Rio de Janeiro e a Vila Campo da Tuca e a Vila Ecológica em Porto Alegre. Os casos foram selecionados a partir de critérios estabelecidos nesse encontro: a) ser uma favela ou comunidade urbana consolidada; b) possuir no mínimo 100 domicílios (de acordo com uma projeção feita em 2019 pelo IBGE); c) possibilidade de contato com um interloctor local; d) inclusão em uma política atual ou pretérita de regularização fundiária.

O terceiro encontro, chamado “II Workshop: ‘O direito das favelas no contexto das políticas de regularização fundiária: proposições conceituais, teóricas, metodológicas e políticas’”, ocorreu em setembro de 2024 em Salvador, no edifício do Ministério Público do Estado da Bahia. Esse encontro teve como momento principal a apresentação coletiva dos resultados da primeira etapa da pesquisa, dedicada à contextualização das oito comunidades estudadas. Além disso, ele foi importante para o planejamento coletivo da conclusão da pesquisa de campo e o delineamento das estratégias de divulgação científica dos resultados do projeto.

O quarto encontro, o “III Workshop: ‘O direito das favelas no contexto das políticas de regularização fundiária: proposições conceituais, teóricas, metodológicas e políticas’”, realizado em Porto Alegre no final de setembro e início de outubro de 2025. Ele foi dedicado à apresentação dos relatórios finais sobre cada caso estudado, envolvendo sua contextualização e informações sobre o fenômeno investigado, isto é, sobre a regulação do espaço em cada favela e comunidade urbana. Ele também foi direcionado às estratégias de divulgação dos resultados finais da pesquisa e à elaboração do caderno de recomendações de políticas públicas baseadas nas evidências observadas.

Um dos resultados do “Workshop teórico-metodológico: ‘O direito das favelas no contexto das políticas de regularização fundiária: proposições conceituais, teóricas, metodológicas e políticas’” realizado no Rio de Janeiro foi a elaboração de um protocolo unificado de estudo de múltiplos casos. Trata-se de uma iniciativa metodológica inédita na agenda de investigações sobre o direito das favelas, direito autoconstruído ou direito da Pasárgada, e que foi resultado da construção coletiva desse projeto de pesquisa e que consistiu na formulação de etapas e métodos comuns a todos os núcleos do projeto, a serem desenvolvidos de formas semelhantes em todos os oito casos estudados.

O protocolo de investigação foi dividido em duas etapas: a) caracterização do contexto; b) fenômeno investigado. A primeira teve como objetivo compreender características históricas, espaciais, sociais e jurídicas de cada favela e comunidade urbana estudada. A segunda tem como objetivo responder à pergunta de pesquisa central do projeto, isto é, compreender como é regulado o espaço de favelas e comunidades urbanas brasileiras no contexto das políticas de regularização fundiária.

A caracterização do contexto envolveu três aspectos centrais. O primeiro deles é a localização na cidade, que envolveu a produção de representações cartográficas de cada favela e comunidade urbana estudada em três escalas: em relação à cidade, em relação às circunvizinhanças e em relação às microáreas de vizinhança. O segundo deles diz respeito à trajetória e às características comunitárias, também dividido em três elementos: histórico de formação e consolidação (a partir do qual foi produzida uma linha do tempo de cada caso estudado), panorama demográfico (a partir de estatísticas descritivas fornecidas pelo IBGE) e atores sociais e suas interações (a partir de que foram feitas redes de atores de cada caso estudado). O terceiro deles, por fim, diz respeito às políticas de regularização fundiária, tendo sido levantadas informações preferencialmente georreferenciadas sobre três aspectos: situação fundiária nos cartórios de registros de imóveis, regime urbanístico e projetos de regularização fundiária.

Parte dos produtos da etapa de caracterização do contexto foi entregue às instituições e lideranças comunitárias que foram interlocutoras das equipes do projeto de pesquisa. Além disso, foram elaborados relatórios de contextualização de cada favela e comunidade urbana investigada, o que também constituiu produtos dessa etapa da implementação do protocolo unificado.

A investigação do fenômeno, por sua vez, envolveu a coleta e análise de dados empíricos, a partir de documentos, observações diretas e entrevistas com moradores e lideranças comunitárias, nas oito favelas e comunidades urbanas estudadas. Essa etapa investigou a regulação do espaço nesses territórios considerando quatro eixos temáticos centrais: a) transações imobiliárias; b) direito de construir; c) serviços urbanos; d) espaços de uso comunitário. Essa etapa teve como produtos relatórios com os resultados pertinentes a cada favela e comunidade urbana estudada.

Outro resultado do “Workshop teórico-metodológico: ‘O direito das favelas no contexto das políticas de regularização fundiária: proposições conceituais, teóricas, metodológicas e políticas’” realizado no Rio de Janeiro foi a definição dos eixos temáticos que seriam considerados na pesquisa empírica. Mais especificamente, isso significou delimitar as dinâmicas da vida social cuja regulação seria estudada com o objetivo de compreender como o espaço de favelas e comunidades urbanas é regulado. Tendo como pressuposto que a pesquisa adota como recorte temporal o contexto das políticas de regularização fundiária, foram escolhidas temáticas mais diretamente impactadas por esse contexto: transações imobiliárias, direito de construir, serviços urbanos e espaços de uso comunitário.

O eixo temático sobre as transações imobiliárias envolve a investigação de como é regulado o acesso (via aluguel, compra e venda, herança etc.) a diferentes tipos de bens passíveis de apropriação pelo mercado imobiliário (como terrenos, edificações e lajes). Nesse contexto, buscou-se identificar os atores e os mecanismos ou documentos relevantes para consumar e validar essas transações. Por fim, a pesquisa também buscou identificar como são solucionadas situações de conflito que envolvem a identificação de alguém a quem pertence um determinado imóvel.

O eixo temático sobre o direito de construir envolve a compreensão de como é regulada a atividade construtiva e as formas pelas quais edificações são produzidas em favelas e comunidades urbanas. Nesse contexto, buscou-se identificar os atores e documentos cuja interveniência tem algum poder de anuência ou fiscalização sobre esse tipo de atividade. Por fim, a pesquisa também buscou identificar como, em situações de conflito, é determinado o que pode ser edificado em um determinado local e quem é apto a fazê-lo.

O eixo temático sobre os serviços urbanos envolve a investigação de como é regulado o acesso a serviços como o fornecimento de energia elétrica, a distribuição de água encanada, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana, a entrega de correspondências, o transporte, entre outros possíveis serviços. Nesse contexto, buscou-se identificar agentes envolvidos na prestação desses serviços e documentos que os formalizam. Por fim, a pesquisa também buscou identificar como, em situação de conflito, é determinado quem pode usufruir de determinados serviços urbanos e em que condições isso ocorre.

O eixo temático sobre os espaços de uso comunitário, por fim, envolve a investigação de como são regulados espaços como ruas, praças, parques, becos, escadarias entre outros possíveis espaços apropriados a nível comunitário. Além disso, buscou-se identificar agentes cuja interveniência é relevante para a delimitação, instalação, manutenção e uso desses espaços. Por fim, a pesquisa buscou compreender como, em situações de conflito, é determinado como deve ser feita a delimitação, instalação, manutenção e uso desses espaços, e quem pode ou deve fazê-lo.

A etapa de caracterização do contexto das favelas e comunidades urbanas investigadas envolveu a construção de representações cartográficas desses territórios em diferentes escalas: a da cidade, a do bairro e a da comunidade. Em cada escala, foi possível fazer reflexões sobre as relações de cada favela e comunidade urbana com seu entorno e com sua espacialidade interna, com diferentes níveis de detalhamento em cada escala.

Essa etapa envolveu o acesso a diferentes fontes secundárias, que disponibilizaram informações georreferenciadas sobre a localização de cada favela e comunidade urbana e sobre divisões administrativas da cidade em seu entorno. Dados adicionais, no entanto, foram obtidos em campo, com moradores e lideranças comunitárias, que auxiliaram a identificar sua própria percepção da abrangência de seu território e os pontos de interesse étnico-cultural, político, econômico, ecológico e religioso na comunidade e em seus arredores.

Os mapas produzidos representaram, além de um esforço de pesquisa, também um ponto de diálogo com moradores e lideranças comunitárias, que participaram ativamente na construção das representações cartográficas de seu próprio território. Os produtos foram, assim, entregues a essas lideranças e instituições interlocutoras como um dos retornos por sua contribuição com o projeto de pesquisa.

Pesquisa de campo: oficinas, entrevistas, outros procedimentos

A etapa de investigação do fenômeno envolveu diferentes procedimentos de coleta e análise de dados, sendo essencial a pesquisa de campo nas favelas e comunidades urbanas estudadas. As oficinas de produção de representações cartográficas consolidaram a presença das equipes do projeto em campo, também contribuindo com a compreensão da regulação do espaço a partir de diferentes interações com lideranças e moradores.

Além disso, a pesquisa envolveu entrevistas semi-estruturadas com moradores e lideranças comunitárias, com roteiros de pesquisas voltados a responder perguntas sobre os quatro eixos temáticos escolhidos para o projeto. Essas entrevistas permitiram compreender em maiores detalhes as dinâmicas normativas que operam nas favelas e comunidades urbanas brasileiras, os agentes envolvidos nesses processos de regulação e os mecanismos de prevenção e resolução de conflitos.

Outros procedimentos metodológicos também foram utilizados na condução da pesquisa. Um deles foi a análise de documentos tanto de fontes externas às favelas e comunidades urbanas estudadas (como documentos legislativos, administrativos e judiciais) como internas a elas (como contratos de compra e venda de imóveis, registros de transações imobiliárias, autorizações para eventos, entre outros). Outro deles foi a observação direta, pela qual foi possível caracterizar o espaço das favelas e comunidades urbanas estudadas, mas também identificar dinâmicas jurídicas, visto que muitas vezes há normas expressamente enunciadas em cartazes, faixas e muros.